制造业发展的硬实力、软实力和驱动力，在很大程度上要依靠制造业人才实力，人才成为中国产业迈向全球价值链中高端的关键。然而，目前中国制造业人才面临“三重困境”，即人才供需结构存在矛盾，“堰塞湖”现象久久未消；人才链与产业链衔接不紧，制造业人才就业结构存在变量；人才政策创新性不强，不同城市和企业难点痛点不一。赛迪研究院认为，统筹利用好人才政策，发挥好人才政策在优化人才结构、配置人才资源、提升人才素质中的作用，有助于破解制造业人才困境，促进制造业高质量发展。

一、制造业人才面临“三重困境”

（一）人才供需结构存在矛盾，“堰塞湖”现象久久未消

制造业人才需求势头旺盛，但供给与产业需求的结构性矛盾依旧存在。中国制造业发展对高技能人才和高素质产业工人的需求不断增大，正处于以“质量换数量”的“工程师红利”期。第四次全国经济普查数据显示，截至2018年末，制造业法人单位从业人员达10471.3万人，占比27.3%，位居行业首位。与此同时，各地争先布局战略性新兴产业，加快改造和升级传统产业，低技能人才供过于求，中高端技能人才供给严重不足，特别是在新兴产业等高精尖领域，人才需求增速大，复合型人才和科技领军人才面临“找不到”困境。人社部发布的全国“最缺工”100个职业显示，在新进排行榜的25个职业中有15个与制造业直接相关，短缺程度加大的34个职业有16个与制造业直接相关，多为传统制造业技工技能人才。由于人才培养与企业需求之间的结构性矛盾尚未解决，优秀人才无法流入制造业，制造业人才“堰塞湖”现象久久未消。不少制造业企业反映，企业迈向高质量发展过程中最主要的困难是“技术人才缺乏”，劳动密集型产业招工逆向潮的社会现象时有发生。

（二）人才链与产业链衔接不紧，制造业人才就业结构存在变量

从人才链与产业链的关系看，高质量的产业链需要人才链的支撑，而产业链又能吸引制造业人才链的形成。然而，各地制造业人才和产业政策存在“两张皮”现象，人才的引进培养与产业发展需求“脱靶”严重。从制造业发展演进看，如果人才结构调整滞后于产业结构优化，就容易冲击就业结构。中国制造业与各类新技术、新模式渗透融合，生产模式的演变加速了就业的结构性矛盾，不同地区和行业间就业市场景气程度差异较大。一方面，新冠疫情以来，以人工智能、数字孪生为代表的智能、数字、无人化技术应用赋能相关产业，孕育了巨大的新增就业潜力。但是，由于技术迭代和人才结构调整没有同频共振，新兴技术的应用必然会带来制造业人才结构洗牌。另一方面，由于第四次产业链大转移等因素，中国轻纺、电子等部分产业链劳动密集型环节向外转移现象明显，在一定程度上大大降低了对部门制造业人才就业岗位的需求。同时，欧、美、日等国家和地区积极引导制造业回流、供应链回迁，以维护自身产业链的完整性和安全性，并借机谋求通过制造业增长来增加其国内就业岗位。因此，他国产业结构和产业链的调整，在一定程度上也属于变量要素，会使中国制造业人才就业总量和质量产生连环反应。

（三）人才政策创新性不强，不同城市和企业难点痛点不一

当前，各地围绕产业链发展出台了一系列制造业人才引进政策，寄望于依托人才卡位实现产业层级跃升。比如，广东省提出，到2025年将打造总量超过1350万人的制造业人才队伍；浙江省提出要促进人才资源与实体经济、科技创新的深度融合，建立更具竞争力的人才政策体系；山东省提出在“十四五”末要以建设300个左右制造业公共实训基地为突破口，加快建设高技能人才队伍。从各地制造业人才发展目标和举措看，制造业人才政策创新性不强问题比较普遍，大都采取降低落户门槛、租房购房优惠、创业奖励及一次性补贴等优惠手段，并未营造好制造业人才发展和产业发展的生态环境。

不少城市和市场主体加大力度吸引制造业人才，既体现出对制造业人才的重视，也折射出产业发展的人才“困境”。一线城市依靠产业发展优势吸引高端技能和管理人才，对周边中小城市造成人才虹吸效应，迫使后者拿出“真金白金”挽留制造业人才，人才争夺愈演愈烈。长此以往，不同规模城市和区域之间会形成一定的人才洼地和高地。一线城市由于户籍及生活成本等因素制约，部分行业以研发为代表的制造业人才“外溢”现象比较突出，二三线城市人才发展生态和环境短板尚未补齐，导致人才流动的频率加大，不利于产业竞争力的形成和人才的合理布局。

二、制造业人才陷入困境的深层原因

（一）人才需求端和供给端之间的缝隙没能精准“焊接”

从需求端看，制造业各行业缺乏获取制造业人才数量需求的渠道和机制。劳动密集型行业对低技能人才的需求往往较为灵活，机动性大，甚至有些制造类企业多采取“散装”的管理模式，企业和产业工人之间以临时工或订单形式完成任务。高技术行业由于专业技术人才总体数量不足，加之同行企业间“挖角战”盛行，致使制造业人才流动性大，需求数量难以做到精准统计，较高的流动性也导致部分高技能、高素质制造业人才无法安心扎根岗位深耕细作。从供给端看，人才培养滞后于产业对人才的需求。一方面，由于新一代技术革命和产业变革迭代加速，对高端人才和复合型人才的培养难度加大，部分战略性新兴产业学科师资力量“捉襟见肘”，专业教师严重不足。另一方面，国家教育部门的学科设置和人才培养，通常是在产业发展一段时间后，才会进行专业设置，滞后于产业发展需求。同时，制造行业的人才培养存在着与市场需求脱节现象，重理论轻实践。从整体收入看，制造业与金融等行业相比竞争力弱，年轻人普遍不愿从事制造业。

（二）制造业人才竞争与城市产业竞争没有完全耦合

一方面，在制造业领域，城市产业竞争力几乎成为城市综合竞争力的“地标”，一个城市会因“搞活搞强某个产业或产业集群”而形成比较优势和强大吸引力，比如贵阳市的大数据产业、珠三角的电子信息产业、长三角的集成电路产业。另一方面，在人口红利期，地方政府大多通过土地税收优惠等开展招商引资竞争，千方百计做大GDP。在制造业高质量发展阶段，各地不再简单以GDP论英雄，而更加注重质量和效益，比如浙江省“以亩均论英雄”。随着土地和税收优惠竞争日趋规范化，各地产业发展从要素驱动转向创新驱动，制造业人才成为创新驱动的重要因素。制造业人才是产业发展的主要根基和源泉，只有牢牢把握制造业人才这张底牌，才能夯实城市产业和整体竞争力。

（三）从“制造”到“智造”过程中人才要素支撑作用不强

随着产业融合发展的加速，从“制造”到“智造”的迭代过程离不开有跨界融合背景和高素质的制造业人才。国外先进制造业发展成功的一个重要原因，就是从不缺乏顶端出思想的科学家和底端操作层面的技术工人，打造了一个完整的、合理的人才金字塔结构。一些产业特别是人工智能、高端装备制造要想真正实现迭代升级，必须依靠高技术高技能人才，相关产业及人才资源的重要性凸显。

对中国制造业企业而言，特别是劳动密集型制造企业而言，只有彻底改变原先严重依赖于人口红利的生产方式，将用工的重点转向高技能人才，才有可能真正解决企业转型难题，否则不仅会出现“用工荒”现象，还可能迟滞企业的转型升级，丧失未来的主动竞争力。基于此，如何将人才的成长链与制造业各领域的产业链、价值链高度匹配，将人才的高质量生命周期与制造业高质量发展的时间轴线紧密融合，将是实现制造业企业蝶变和城市竞争能级跃升的重要考题。

三、政策建议

（一）实施差异化的人才政策，提高高技能人才占比

一是在国家层面，出台激励制造业人才良性发展的政策举措，对战略性新兴产业和传统产业实施差异化人才政策支持，引导人才向制造业回流，逐步构建起与制造业高质量发展相适应、梯度发展的制造业人才培育体系。二是要逐步健全培养更多高技能人才和大国工匠的机制，推动高技能人才队伍建设，提高技能人才尤其是高技能人才在制造业人才队伍中的占比，逐步化解人才供需的结构性矛盾。三是切实提升技能人才地位，从源头上培养工匠精神，研究在重点行业开展国家级大国工匠遴选工作，为科技成果转化提供有力支撑。

（二）构建制造业人才发展的良性生态，形成长期稳定的人才红利

一是鼓励各地围绕园区和各类产业集聚区，加大产城融合力度，构建适宜吸引制造业人才的产业生态和营商环境，促使制造业人才和城市产业发展形成良性相互促进的局面。二是针对中小城市制造业人才流失问题，适时发布柔性引才政策年度报告或案例集，畅通体制机制通道，持续发挥“人才飞地”模式作用，以兼职挂职、“周末工程师”等形式加强制造业人才流动和布局，逐步建立制造业人才“不求所有、但求所用”的机制。

（三）围绕产业政策匹配人才政策，激发人才创新积极性

一是突出“人才+产业”顶层设计，紧扣产业链强化人才链，有效促进人才链、创新链、产业链及价值链的“四链衔接”。二是鼓励各地及时公开城市产业链布局，支持各地行业协会建立各行业制造业人才数据库，及时发布制造业人才数量和需求等报告，为政府和市场主体提供决策参考。三是围绕企业引才用才的难点痛点问题，打造以产业、研发机构或科技平台吸引人才的机制，从人才的引、育、用、留等多方面提供政策支持，充分调动和发挥企业在制造业人才培养中的积极性和主体作用。